Nell'Associazione mi è stato chiesto di scrivere in merito alla riforma della legislazione urbanistica in Sardegna.
Ci ho riflettuto molto. È un terreno molto scivoloso anche per un urbanista. Io non sono un urbanista, ma alla fine, forse proprio per questo, il mio punto di vista può essere utile alla discussione, essendo quello di un cittadino che segue con attenzione le varie problematiche che riguardano l'urbanistica.
La prima riflessione che mi viene in mente, data l'importanza che può avere per la Sardegna, che ha in materia di urbanistica competenza primaria, è che questa vicenda “va affrontata senza dogmatismi”, come dice il Presidente della Giunta della Regione Sardegna Francesco Pigliaru, in un'intervista rilasciata all'Unione Sarda del 2 agosto 2017.
Lo stesso Presidente Pigliaru afferma “Noi crediamo che le leggi urbanistiche siano strumenti di governo razionale del territorio”. Io aggiungo che è anche la branca del diritto, che ha per oggetto le norme, che regolano lo svolgimento delle attività di trasformazione del territorio.
Prima di scrivere dell'attualità, ritengo utile soffermarmi sul ventesimo secolo, un periodo di forte evoluzione dell'Urbanistica, che aiuta a capire quanto succede oggi e prendere decisioni più razionali.
L'evoluzione dell'urbanistica ha accompagnato l'evoluzione umana, a livello politico, organizzativo e sociale. Una notevole accelerazione c'è stata a seguito del periodo della prima rivoluzione industriale, quando la popolazione si spostò dalle campagne alle città.
Ritengo utile citare i CIAM (Congressi Internazionali di Architettura Moderna), il primo dei quali fu presieduto da Le Corbusier nel castello di La Sarraz in Svizzera. I CIAM presentarono la Carta di Atene nel 1933, testo fondatore dell'architettura e dell'urbanistica moderna. Questo testo enunciava i mezzi per migliorare le condizioni di esistenza nella città moderna, che devono permettere lo svolgere armonioso delle quattro funzioni umane: abitare, lavorare, divertirsi e spostarsi.
Le Corbusier propose l’invenzione di una città rigorosamente impostata su un sistema articolato di percorsi differenziati a più livelli e su pochi grandi edifici, veri “˜grattacieli cartesiani’ totalmente immersi nel verde. Frank Lloyd Wright, nel progetto per Broadacre city (1934), risolse l’antitesi tra campagna e città con la dissoluzione di quest’ultima e con una diffusa urbanizzazione del territorio.
La città lineare, già ideata da Arturo Soria y Mata, alla fine del diciannovesimo secolo, nelle proposte più radicali dei disurbanisti sovietici come Nikolaj Aleksandrovic Miljutin e nel piano di Magnitogorsk (1929), divenne lo strumento spaziale teorico, attraverso il quale apparve possibile organizzare razionalmente la produzione alla scala del territorio, sopprimere le differenze tra contesto rurale e urbano, promuovere l’uguaglianza sociale.
Con la pubblicazione dell'”Architettura della città” (1966), Aldo Rossi propose un approccio del tutto diverso alla critica della città costruita dalle grandi corporazioni immobiliari e finanziarie nelle aree di maggior pregio e dagli uffici urbanistici delle municipalità in periferia. Divenuto nel tempo uno dei manifesti della nuova cultura urbana, il testo di Rossi ritrovava nello studio dei caratteri della città esistente – nell’analisi morfologica e nell’identificazione dei tipi architettonici – le conoscenze necessarie alla costruzione della città e dell’architettura. La radicalità con la quale tali assunti si distaccavano dalle prassi correnti era altrettanto forte di quella delle utopie tecnologiche degli anni 1960 e le ricerche di Aldo Rossi, ma anche di Vittorio Gregotti, si prestavano meglio a una traduzione in termini operativi, favorita da un sempre più diffuso sentimento, che opponeva la qualità e la gradevolezza della città storica all’anonimia delle periferie costruite secondo i dettami dell’urbanistica moderna.
l’IBA (Internationale Bauanstellung), la grande mostra di architettura urbana tenuta a Berlino tra il 1984 e il 1987, prevedendo anche la realizzazione di un capillare piano di interventi edilizi, fu l’avvenimento emblematico di una tendenza, non solo culturale.
L’esperimento condotto dall’IBA trovò eco nel programma elaborato dalla municipalità di Barcellona in vista dei Giochi olimpici del 1988. Le autorità barcellonesi si distaccarono dalle tradizionali prassi di piano e dettero luogo a una capillare “microurbanistica” degli interstizi e delle lacerazioni urbane (“il rammendo delle periferie” di oggi), risanati e riorganizzati formalmente e funzionalmente all’interno di “progetti d’area”, per dimensioni e caratteristiche non dissimili dai vecchi piani di abbellimento della fine del diciannovesimo secolo.
La “lezionÈ di Barcellona” è divenuta uno dei riferimenti più influenti nel processo di riformulazione delle politiche urbanistiche avviato nei diversi paesi europei, anche in seguito ai pronunciamenti dell’Unione Europea sui temi dell’ambiente urbano, extraurbano e dello sviluppo sostenibile.
In Italia la prima legge riguardante l'urbanistica è la n. 1150 del 1942, che rappresenta ancora oggi il testo normativo fondamentale e obbligava i Comuni a dotarsi di Piani Urbanistici Programmatici ( Piano Regolatore Generale e Programma di Fabbricazione).
Oggi, che siamo nella quarta rivoluzione industriale, nell'intelligenza artificiale, nell'IoT (Internet delle cose), nella realtà aumentata, nella stampa digitale in 3D e nella globalizzazione, l'urbanistica è diventata l’insieme delle misure tecniche, amministrative, economiche, con i risvolti sociali e culturali che comportano, finalizzate al controllo e all’organizzazione dell’habitat urbano ed extraurbano: gli ambiti prevalenti di ricerca teorica e di applicazione pratica dell’urbanistica sono le analisi dei fenomeni urbani, la progettazione dello spazio fisico della città e del territorio, la partecipazione ai processi politici e amministrativi inerenti le trasformazioni del territorio. Nell'ultima delle accezioni citate l’urbanistica viene vista come uno specifico campo di relazioni sociopolitiche, in cui agiscono più soggetti, le forze politiche, gli amministratori locali, i tecnici, le rappresentanze sociali e sindacali, i mezzi di comunicazione di massa e tutti gli stakeholders.
Dopo queste riflessioni, utili per entrare in un clima razionale di discussione, ricordo che la Regione Sardegna, in materia di Urbanistica e governo del territorio, si è dotata delle seguenti Leggi e Norme:
– Legge Regionale n. 23 del 23 ottobre 1985 “Norme regionali di controllo dell’attività urbanistico – edilizia”;
– Legge Regionale n. 45 del 22 dicembre 1989 ” Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale”;
– Legge Regionale n. 28 del 12 agosto 1998 ” Norme per l’esercizio delle competenze in materia di tutela paesistica trasferite alla Regione Autonoma della Sardegna con l’articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, e delegate con l’articolo 57 del decreto del Presidente della Repubblica 19 giugno 1975, n. 348″;
– Legge Regionale n. 7 del 22 aprile 2002 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della regione (Legge Finanziaria 2002)”;
– Legge Regionale n. 8 del 25 novembre 2004 “Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale”;
– Legge Regionale n. 4 del 23 ottobre 2009 “Disposizioni straordinarie per il sostegno dell’economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo”;
– Legge Regionale n. 8 del 23 aprile 2015 ” Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio”;
– Legge Regionale n. 11 del 3 luglio 2017 ” Disposizioni urgenti in materia urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 28 del 1998, alla legge regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22 del 1984 e alla legge regionale n. 12 del 1994″;
– Deliberazione della Giunta Regionale 5 settembre 2006, n. 36/7 ” L. R. n. 8 del 25.11.2004, articolo1, comma1. Approvazione del Piano Paesaggistico – Primo ambito omogeneo”, con l'Allegato contenente le Norme Tecniche di Attuazione.
L'ampio corpo normativo ha dettato norme e misure da rispettare in tutti gli interventi di modificazione dei suoli e gli interventi sul costruito esistente.
In particolare, la Legge Regionale n. 8 del 25 novembre 2004 (Cosiddetto “Piano Casa” della Giunta Regionale presieduta da Ugo Cappellacci) ha introdotto la possibilità di incrementi volumetrici consentiti e alcune norme di semplificazione delle procedure amministrative in materia edilizia.
La Legge Regionale n. 8 del 23 aprile 2015 ha introdotto modifiche alle precedenti Leggi e, in particolare, ha:
- dettato agli articoli 26, 26 bis e 27 disposizioni di salvaguardia dei territori rurali, di superamento delle condizioni di degrado dell’agro e di estensione del concetto di bene paesaggistico alle Zone Umide di cui all’articolo 17, comma 3, lettera g) delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale;
- riformulato gli incrementi volumetrici di cui al “Piano Casa”, limitandone alcuni aspetti.
La Legge Regionale n. 11 del 3 luglio 2017 ha introdotto ulteriori semplificazioni in materia di procedure amministrative in materia edilizia e modifiche alla Legge Regionale n. 12 del 1994 sugli Usi Civici in ordine al Regolamento di gestione degli usi civici, permuta e alienazione di terreni a uso civico, trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni comunali e sdemanializzazione e trasferimento dei diritti di uso civico.
Le polemiche sollevate in questo periodo non riguardano le Leggi citate, ma il Disegno di Legge n. 409 del 21.03.2017, presentato dalla Giunta Regionale, su proposta dell'Assessore Regionale degli Enti Locali, Finanze e Urbanistica Erriu “Disciplina generale per il governo del territorio”, attualmente all'attenzione del Consiglio Regionale, ma non ancora approvato.
All'attenzione del Consiglio Regionale c'è anche la Proposta di Legge n. 438 ” Testo unico per il governo del territorio regionale, armonizzazione e unificazione delle discipline che regolano l'uso e la tutela del territorio”, presentata da alcuni Consiglieri Regionali (che si riferiscono politicamente all'On. Soru), con primo firmatario l'On. Lai, che, oltre ad essere di stretta osservanza del PPR, propone la reintroduzione della Conservatoria delle Coste, modificandone la denominazione in “Conservatoria delle Coste e del Paesaggio”.
Le polemiche di questi giorni sul Disegno di Legge citato vertono, in particolare, su due aspetti:
- gli incrementi volumetrici del 25% nella fascia dei 300 metri dalla battigia per le sole strutture alberghiere esistenti;
- il lotto minimo per poter edificare in zona agricola.
La Giunta Regionale, sia attraverso delle Faq presenti nel sito della Regione Sardegna, ma anche sulla stampa, per voce del Presidente Pigliaru e dell'Assessore Erriu, si dice disposta a presentare un emendamento, che riduca progressivamente la percentuale del 25 % al crescere delle dimensioni della struttura alberghiera esistente, fino ad azzerarla oltre una certa dimensione. Precisa, inoltre, che gli aumenti sono relativi alla creazione di nuovi servizi, funzionali alla destagionalizzazione del settore turistico, imponendo la presentazione di un Piano d'Impresa, che dimostri la possibilità di raggiungere questo obiettivo.
Per quanto riguarda le Zone Agricole viene precisato che non si parla più di un lotto minimo uguale per ogni tipologia di coltivazione, ma di un lotto minimo funzionale, da un minimo di un ettaro a un massimo di trenta ettari, che terrà conto dell'utilizzo agricolo e della vocazione, con parametri oggettivi da applicare, studiati dalla Regione in collaborazione con la Facoltà di Agraria e Veterinaria dell'Università di Sassari e con le Associazioni di categoria.
Insomma, la situazione non è definita.
Un tema così complesso e così denso di conseguenze sul piano sociale, economico e culturale merita uno spazio ben più ampio del mio tentativo di aprire una discussione serena e ragionata, con i seguenti obiettivi:
- che sia salvaguardato il PPR, che è da considerare una conquista e vanto della Sardegna, che non è un dogma, ma può essere migliorato in alcuni suoi eccessi;
- che l'incremento volumetrico per le strutture alberghiere esistenti, sia finalizzato ai soli servizi, può andare bene, se rivisto e limitato per strutture piccole e medie e azzerato per quelle grandi, che sono già dotate dei servizi oggi richiesti per la destagionalizzazione;
- che nelle Zone Agricole vada rispettato l'impegno preso dalla Giunta Regionale;
- che ci siano maggiore coordinamento tra i testi e ulteriore semplificazione delle procedure amministrative;
- che sia per sempre superata la concezione capitalista del consumo del suolo infinita del diciannovesimo e ventesimo secolo e si pervenga ad una pratica piena del concetto di “Urbanistica Etica”;
- che si passi dalla “Urbanistica procedurale e burocratica” ad un governo del territorio, inteso nella sua accezione più ampia, qualitativa, valutata con parametri oggettivi, che meno si presta alle interpretazioni della burocrazia, più trasparente, democratica, snella, che veda il cittadino come soggetto attivo delle scelte;
- che la discussione su una materia così importante porti all'apertura di una stagione nuova di vero dibattito in tutti gli ambiti sociali, in modo che venga finalmente innescato un processo culturale di crescita delle nostre Comunità, che si rendono partecipi delle scelte strategiche necessarie per il governo del territorio regionale, in coerenza con il concetto di sviluppo sostenibile e partecipato. Processo culturale che non è stato innescato neppure dal PPR, che ha tanti meriti, ma non è stato capito da tanti Sardi.
Giampiero Vargiu
Laureato in Ingegneria elettrotecnica all'Università di Cagliari nel 1980. Sindaco del Comune di Villagrande Strisaili dal 1995 al 2000. Socio della Societ di Ingegneria TEAM SISTEMI ENERGETICI SRL, che ha sede operativa a Oristano e opera in tutta la Sardegna. Esperto in efficienza energetica e fonti di energia rinnovabili.